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限字当头凸显大城市治理窘境

2020-11-20 11:34:31

"限"字当头凸显大城市治理窘境

如果想到同为一线城市的"北上广"几年前就实行了汽车限购的政策,就连天津、杭州、石家庄、贵阳这样的二线或准二线城市,也纷纭加入到汽车限购的队伍中,深圳市在汽车限购上依样画葫芦,本身并没有什么不妥。关键是,针对深圳可能采取汽车限购的传闻,市领导和行业主管领导一再辟谣或表态,深圳将综合利用设施供应、经济杠杆、出行管理和宣扬提倡等手段引导车辆使用,并没有限购计划。而就在实行限购政策一周之前,市交委负责人在首届"北上广深"交通会议上还明确表态,深圳不会学习"北上广"式的汽车限购。

因此,深圳在2014年末突然袭击式的汽车限购做法,之所以在民间乃至全国媒体引发很大反响,乃至是剧烈的反对声、批评声,除对深圳市政府舆论导向公信力的微词之外,更多的是对于政府继续采取行政干预式的城市治理手段,而没有祭出信誓旦旦将要使用的"经济手段"之失望,并祸及深圳改革开放"先行先试"地位上的威信。但是,从本质上看,限购是不得已而为之,凸显当代大城市政府在治理城市和供给公共服务上难以破解的窘境。

无论是住房限购、汽车限购,还是外来人口本地化的各种限制型政策(限制入户、上学等),本质上都是公共资源或服务如何分配的问题。毫无疑问,无论是居住、出行,还是日常生活,都是对城市空间上散布的公共资源的分享。在一定时期、一定计划束缚下,大城市可用空间就那末大、散布在不同空间节点上的公共资源就那么多,如果需求延续放大,不但公共资源供给捉襟见肘,更重要的是出现公共资源挤占,交通拥堵、大气污染等多输局面和弱势群体权利无法保障等问题。

从住房限购来说,在现代城市,住房需求不但仅是室内居住本身,更多的是对空间公共资源的需求。具体地说,就是对便利交通、优秀教育和医疗、社区服务、高质量地下管等方面的需求。而全部或部份满足这些条件的住房是有限的,这就是为什么市中心的房价比郊区要高很多、为何一线城市的郊区也会出现住房供应过剩。当很多人想要买这些房子的时候,这些房屋的价格长时间看涨。由于住房是最大宗的商品,购置门槛较高,有钱的人可以一下子买多套住房,但这样不但会在短期内出现住房供应紧张、房价上涨,而且购买力不足的人可能就买不到房子,或者不得以超过自己支付能力的价格去买。

城市政府供给公共服务,从来没有说只为有房人供给,而是为全部常住人口所同享。既然如此,就应当限制市民购买住房套数,特别是在超大城市。从这个角度讲,作为人口长时间净流入的一线城市,继续实行住房限购政策是必要的。因此,作为行政干预措施,虽然限购对自由市场交易规则有破坏,不符合三中全会《决定》所提出的构建国家治理体系和治理能力的现代化目标,但在公共服务供求矛盾难以减缓之前、在公共服务均等化实现之前,一线城市实行住房限购的利要大于弊。

汽车限购的道理如出一辙,犹如购房需求,汽车限购是购车需求裂变式增长、城市道路公共资源供求矛盾倒逼的结果。城市道路公共资源为所有出行的市民所同享,无论是选择徒步、骑自行车,还是选择坐公交车、乘坐小汽车出行,每个市民对道路资源都有同等分享权(媒体将其称为"路权")。但是,城市道路交通计划的结果,却是道路资源的分配愈来愈倾向于小汽车乘用者,而选择徒步、骑自行车和公交出行的人,享有的道路资源越来越少。

近年来,为了减缓城市交通压力,无论是铺隧道、架高桥,乃至是连接老城区与新城区的城市快速干道等等,我们看到的是,新增道路公共资源更多地还是向机动车(特别是小轿车)配置。同时,2009年以来扩大汽车消费的内需政策,不管是汽车"3下乡",还是减税等,都事实上在下落小轿车购置本钱,鼓励小轿车的消费,变相地产生了小轿车挤占道路资源的问题。

在镜头和日常生活中,我们常常看到人行道、自行车道被机动车道(特别是小轿车道)蚕食的情况。马路成了停车场,自行车道、人行道被停放的机动车侵占,而骑车人不能不冒险骑上机动车道,行人也在其中穿来穿去;早晚高峰时,私家车和公交车把路堵得严严实实,几近找不到非机动车道,骑车人只能艰苦通行;小区里情况更加卑劣,不但人行道停满了车,消防通道被挤占也不奇怪。

住房问题、交通拥堵是全球大城市普遍面临的问题,以行政限制性措施限制买房、治理拥堵并不是中国所独有。在住房短缺时期(例如"2战后"),很多发达国家都曾采取过行政限制措施。例如,韩国在上世纪70年代实行"一户1宅"的购房制度,德国一直以来坚守对地价、房价、房租等实行"政府指点价"的制度;一样,在治理拥堵上,很多发展中国家的大城市(如墨西哥城、圣保罗和波哥大等)都采取过行政干预的措施,其出发点就在于同等分享道路资源。哥伦比亚首都波哥大在治理交通拥堵时,波哥大时任市长恩里克彼时的一段话非常经典:"我们真正在谈论的是,我们需要什么样的城市?在波哥大,我们选择建设一个为人民的城市,而不是为汽车的城市。"

媒体普遍提到的"经济手段取代行政干预",只是"看上去很美、实行却很难"的一厢情愿。事实上,经济手段不但可以促进经济增长、增加税收、扶持行业,又能取悦于民众,何乐而不为呢?但是,经济手段要考虑到诚信问题、信息辨认、监督和执法本钱、普通百姓的承受问题等等制约。罗马城不是一天建成的,想想各地控制吸烟条例、垃圾分类条例等等需要每一个百姓遵照的城市治理规章,违背的人多的很,但有几个人被罚款了呢?由于大城市公共服务供求矛盾短期内难以减缓,制约公共服务供给的财税体制、政府职能划分、城市规划调解等体制性缘由,在短期内也难以取得实质性改观,"限"字当头虽然不合理,但这是当前条件制约下不得已而为之的办法,凸显城市治理在目前难以破解的窘境。

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